改革开放40年来我国中小学教师政策的发展历程及特点分析

教师政策是党和国家为调动教师的积极性,提高教育质量,对教师的要求及待遇方面做出的准则性的规定。改革开放以来,我国颁布一系列政策文件,规范和促进了中小学教师队伍建设。回顾改革开放40年来我国中小学教师政策的发展与变革,可为新时代中小学教师队伍建设提供历史经验与启示

「教师政策」王光明廖晶:改革开放40年来我国中小学教师政策的发展历程及特点分析

 

一、改革开放以来我国中小学教师政策的发展历程

改革开放40年来,党和国家针对不同时期中小学教师队伍建设存在的问题,出台了一系列教师政策。从总体上看,我国中小学教师政策经历了恢复发展、法制规范、振兴发展和新时代建设四个时期

(一)恢复发展时期(1978 — 1991 年)

改革开放之初,教师队伍数量严重不足,建设一支数量充足、合格稳定的教师队伍成为社会发展的迫切需要。大力发展师范教育,着力加强教师培训,整顿现有教师队伍成为重要举措

1.大力发展师范教育

1978年,教育部颁布《关于加强和发展师范教育的意见》,强调大力发展和办好师范教育,并要求各地努力办好中等师范教育。为响应这一政策号召,《关于办好中等师范教育的意见》《中等师范学校规程(试行草案)》《中等师范学校教学计划(试行草案)》以及关于基础教育师资和师范教育规划的意见等文件相继出台,为我国中等师范教育的快速发展奠定了制度基础。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定充分肯定并强化了已有的师范教育体制,要求把发展师范教育作为发展教育事业的战略措施。1986中华人民共和国义务教育法出台,规定国家采取措施加强和发展师范教育随后国家教委要求对发展师范教育给予人力、物力、财力等方面的保证,并规定师范院校可采取提前单独招生或参加统一考试提前录取的办法,吸引更多生源。师范教育的蓬勃发展有效缓解了教师队伍数量的短缺

2.着力加强教师培训

1979年,教育部颁发关于加强教师培训工作的意见》,首次在官方文件中出现 “ 教师培训 ” 字样,表明教师培训开始受到国家关注和政策支持。1980 年,《 关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见 》 发布,强调要制订和完善中小学在职教师培训计划, 建立和健全在职教师进修的考核制度, 改善教师进修院校办学条件等 。1982 年,《 关于加强教育学院建设若干问题的暂行规定 》 颁布 , 许多地区恢复和建立了教师进修学校 。1983 年,教育部颁发 《 关于加强小学教师在职进修工作的意见 》, 指明了教师培训的形式和任务。1985 年,《 中共中央关于教育体制改革的决定 》 提出要使绝大多数教师能够胜任教学工作的发展目标, 以及只有具备合格学历或具有考核合格证书才能担任教师的准入要求 。这些政策的出台,为 20 世纪 80 年代以学历补偿为特点的教师培训政策定下了基调, 同时也促进教师在职培训进入稳步发展阶段 。进入 20 世纪 90 年代, 随着学历提升培训的迅速推进,中小学教师学历合格率大幅提高,教师培训开始关注教师专业能力发展 。为了让教师不仅学历要合格,在政治思想 、师德修养 、教育理论 教学艺术 、工作能力等方面都要合格,教师培训在继续强化学历补偿的基础上,开始向继续教育过渡 。1990 年,全国中小学教师继续教育工作座谈会召开,号召各地积极开展中小学继续教育试点 。1991 年,《 关于开展小学教师继续教育的意见 》 颁布, 规定了继续教育的任务 、层次 、内容 、形式和方法等内容 。

3.整顿现有教师队伍

为了保持教师队伍的稳定性,调动教师的积极性,国家加强了对教师的管理。一方面,对现有教师队伍进行整编。1983年,教育部出台《关于中小学教师队伍调整整顿和加强管理的意见》,要求制订中小学的编制标准和合格教师的质量标准,制止骨干教师和合格教师外流另一方面,提升中小学教师的社会地位和工资待遇。1985全国人民代表大会通过关于教师节的决定》,决定每年10日为教师节;1987年,国务院关于提高中小学教师工资待遇的通知明确要求,中小学教师现行的工资标准提高10%;1991年,《关于认真检查教师工资待遇有关政策的通知要求,各地检查落实国家规定的各项教师工资政策,坚决杜绝拖欠教师工资的现象

这一时期,教师职业地位得以恢复,教师数量不足问题得到缓解,教师队伍建设的各项工作逐步走向正轨

(二)法制规范时期1992 — 2001 年 )

1992年,党的 “ 十四大 ” 提出 “ 科技进步 、经济繁荣和社会发展, 从根本上说取决于提高劳动者的素质 , 培养大批人才 。我们必须把教育摆在优先发展的战略地位 …… 加强师资队伍的培养和建设 ”。 这是改革开放后首次在党的全国代表大会中对教师队伍建设做出明确要求 。

这一时期我国的 “ 法治 ” 意识逐渐加强 。“ 十四大 ” 提出要高度重视法制建设 ,加强立法工作 。 “ 十五大 ” 提出 “ 依法治国 ” 基本方略 。在教育方面,1993 年, 《 中华人民共和国教师法 》(以下简称 《 教师法 》) 出台 。1995 年,教育的根本大法 《 中华人民共和国教育法 》( 简称《 教育法 》) 颁布实施为教师政策的制订与实施提供了法律依据 , 至此教师政策进入法制规范时期 。

1.明确教师专业地位与合法权益

教师法指出,“ 教师是履行教育教学职责的专业人员 ”, 第一次在法律上明确教师的专业地位, 规定教师具有教育教学 、学术研究 、指导学生 、享受国家规定的福利待遇 、参与学校民主管理 、参加培训这六项权利 ,同时对教师的工资 、津贴 、住房 、医疗等待遇做出规定和保障 。《 教育法 》 从上位法的角度再次强调 “ 全社会应当尊重教师 ”,重申 “ 国家保障教师合法权益,改善教师的物质待遇,提高教师的社会待遇 ” 等内容 。法律对教师地位和权益的保障,在社会上产生了积极反响,对提高教师的社会声望起到了重要作用 。

2.规范教师管理制度

法律的完善使教师管理的各项制度得到了规范。首先,建立教师资格制度。《教师法规定教师资格制度是我国教师的职业许可制度。《教师资格条例》《〈教师资格条例实施办法对教师种类、资格条件、资格考试、资格认定等做出了具体规定,推动了教师资格制度进入实施阶段。其次,严格教师聘任制度。20世纪90年代初期,国家教委颁布关于中小学教师职务聘任工作中有关问题的通知》《关于当前做好中小学教师职务聘任工作的几点意见等文件,为实现教师职务由任命制向聘任制转轨奠定了基础其后,《教育部办公厅关于当前加强教师队伍管理的通知》《面向21世纪教育振兴行动计划》《国务院关于基础教育改革与发展的决定等文件进一步推动了教师聘任制的落实。第三,强化教师考核制度。《教师法明确提出,要对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。2000年,教育部关于加强中小学教师职业道德建设的若干意见要求,“ 把职业道德作为考核教师工作的重要内容和职务聘任的重要依据 ”。第四,加强教师编制管理 。为更好地落实教师聘任制度,国家开始核定中小学教职工编制标准 。2001 年,中央编办 、教育部 、财政部联合发布 《 关于制定中小学教职工编制标准意见的通知 》, 对中小学教师编制的原则和标准做出了明确规定 。

(三)振兴发展时期2002 — 2016 年 )

2002党的 “ 十六大 ” 确立全面 、 协调 、可持续的科学发展观 。“ 以人为本 ”“ 科学发展 ”的思想指导着教师政策的制定 , 要求 “ 加强教师队伍建设 , 提高教师的师德和业务水平 ”。 2007年 , 党的 “ 十七大 ” 明确提出 “ 扶持贫困地区 、民族地区教育 …… 加强教师队伍建设,重点提高农村教师素质 ”, 促使教师政策在追求效率的同时更加兼顾公平 。 2012 年,党的 “ 十八大 ” 提出 “ 把立德树人作为教育的根本任务 …… 加强教师队伍建设 ”, 对教师的素质和能力提出了更高要求 。为实现党和国家对教师队伍建设的殷切希望, 教师政策不断改革创新 , 推动了中小学教师队伍建设的全面发展 。

1.加强薄弱地区教师队伍建设

为推进义务教育均衡发展,切实加强薄弱地区教师队伍建设成为教育工作的重中之重首先在教师政策的制定上开始向薄弱地区倾斜。2005年,教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见指出, “ 要统筹教师资源,加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设 ……核定教师编制时要向农村学校倾斜 , 新增教师要优先满足农村学校 、城镇薄弱学校的需求 ”。其次 , 创新薄弱地区教师队伍补充机制 , 鼓励优秀人才到艰苦贫困地区从教, 促进优质教师向农村边远地区流动 。譬如 , 定期选派城镇教师到农村交流任教 ,建立城镇教师支援农村教育制度; 制定 “ 特岗计划 ” 政策, 公开招聘高校毕业生到西部 “ 两基 ” 攻坚县农村义务教育学校任教; 实施“ 免费师范生 ” 政策,引导优秀师范毕业生到农村教育基层任教 。 第三 , 提升薄弱地区教师的能力素质 。2012 年,教育部等多部门联合出台《 关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见 》,要求 “ 加强农村教师国家级示范培训, 积极探索农村教师远程网络培训的有效模式 , 为农村义务教育教师建立网络研修社区 ”。2015 年 ,中央深化改革领导小组审议通过 《 乡村教师支持计划 ( 2015 — 2020 年 )》,要求 “ 全面提升乡村教师能力素质,把乡村教师培训纳入基本公共服务体系,保障经费投入,确保乡村教师培训时间和质量 。”

上述一系列政策举措为农村中小学补充和发展了大量优质骨干教师,有力缓解了部分农村学校师资力量薄弱、结构不合理问题。同时,为了促进政策的有力落实,教育部加大了对政策实施情况的通报。如定期对连片特困地区乡村教师生活补助实施情况进行通报,公布全国乡村教师队伍建设优秀工作案例等

2.推进教师工作的标准化建设

教师培养与培训的标准化是保证教师质量的基本前提。进入21世纪后,经济、社会、文化的变革对教师能力和素质的要求越来越高,推进教师培养与培训的系统设计和标准化建设成为迫切需要

在教师培养方面,教师专业标准、教师教育课程标准、教师教育机构资质认证标准教师教育质量标准的建设稳步推进。《2003-2007年教育振兴行动计划指出, “ 制订教师教育机构资质认证标准 、课程标准和教师教育质量标准,建立教师教育质量保障制度 。” 2004 年 ,教育部启动教师教育课程标准的研制工作,2011 年《 教师教育课程标准 ( 试行 )》 正式颁布,成为制订教师教育课程方案 、编写教材 、开发课程资源以及开展教学 、评价和管理的依据 。随后 《 关于大力推进教师教育课程改革的意见 》《 关于开展教师教育国家级精品资源共享课建设工作的通知 》 等系列文件相继出台,完善了以教师教育课程标准为基础的教师教育体系建设 。2012 年 ,教育部公布的 《 小学教师专业标准 (试行)》 和《 中学教师专业标准 (试行)》 成为引领中小学教师专业发展的基本准则 , 为教师素质的专业化提升提供了方向和标尺 。

在教师培训方面,加强培训课程的标准化建设,对师资比例、实践性课程比例提出明确的量化要求。为规范 “ 国培计划 ” 项目管理 ,提高培训质量 ,教育部委托全国教师教育课程资源专家委员会研制的 《“ 国培计划 ” 课程标准 (试行)》2012 年发布 ,并要求各地参照该标准设置培训方案 。

3.全面深化教师人事制度改革

职称制度能够有效激励教师的发展。依托职称改革,我国加快了教师人事制度改革。2006年人事部印发事业单位岗位设置管理试行办法及其实施意见,使中小学教师职称制度进入规范化轨道。2009年,《关于深化中小学教师职称制度改革试点的指导意见发布,围绕体系构建、评价标准、评价机制等对中小学教师职称制度进行改革。同时我国教师政策也在着力完善评价政策,并据此改革分配制度。2008年教育部出台关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》,提出 “ 着力构建符合教育教学和教师成长规律 、导向明确 、标准科学 、体系完善的教师绩效考核评价制度 ”。绩效考核评价的内容涉及 “ 师德和教育教学 、从事班主任工作等方面的实绩 ”,并进一步强调将绩效考核结果作为绩效工资分配 、教师资格认定 、岗位聘任 、职务晋升 、培养培训 、表彰奖励等工作的重要依据 。同年,国务院办公厅印发 《 关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见 》, 规定从 2009 年 1月 1 日起 , 对中小学教师实行绩效工资改革 。2014 年 , 教育部 、财政部 、人社部联合印发《 关于推进县 ( 区 ) 域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见 》, 提出教师 “ 县管校聘 ” 管理制度 。2015 年 ,人社部 、教育部联合印发 《 关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见 》,以健全制度体系 、完善评价标准 、创新评价机制 、实现评聘衔接为核心举措 ,在全国范围内推动中小学教师职称制度改革,首次设立了正高级职称 。

(四)新时代建设时期(2017年至今)

2017年,党的 “ 十九大 ” 提出 ,“ 加强师德师风建设 ,培养高素质教师队伍 ,倡导全社会尊师重教 ”。2018 年,《 中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见 》( 以下简称 《 意见 》) 出台 ,成为新中国成立以来中央出台的第一个专门面向教师队伍建设的里程碑式政策文件,描绘了新时代教师发展的蓝图 。

1.认识教师工作的极端重要性

新时代党和国家对教师工作的重视达到了新的政治高度。习近平总书记多次就教师工作发表重要讲话、做出重要论述。党和国家对各级党委和政府提出明确要求,指出要从战略高度认识教师工作的极端重要性,把教师队伍建设作为一项重大政治任务和根本性民生工程要求各省、自治区、直辖市党委常委会每年至少研究一次教师队伍建设工作,对教师工作要优先谋划,优先投入,优先满足。为保障教师政策落地见效,实行一把手负责制,并将教师队伍建设情况作为党政领导班子和有关领导干部考核、奖惩、任免的重要参考

2.教师职业的公共属性得到认可

意见明确了教师职业的公共属性,确立公办中小学教师为国家公职人员的特殊法律地位,并要求提升教师的政治地位、社会地位、职业地位。对中小学教师的工资实行长效联动机制。加大教师表彰力度,积极营造尊师重教的社会氛围,真正让教师成为令人羡慕的职业

3.教师教育迎来发展新契机

2017年,教育部印发普通高等学校师范类专业认证实施办法(暂行)》,为推进教师教育质量保障体系建设,提高师范类专业人才培养质量提供了有力支撑。2018教育部等五部门印发教师教育振兴行动计划(2018 — 2022年)》(以下简称《 计划 》),指出要采取切实措施建强做优教师教育,推动教师教育改革发展 。《计划》 列出的十大主要举措明确了今后五年的具体任务,为教师教育的发展带来了新契机 。

「教师政策」王光明廖晶:改革开放40年来我国中小学教师政策的发展历程及特点分析

二、改革开放以来我国中小学教师政策的特点分析

纵观改革开放以来教师政策的发展历程,可以发现教师政策围绕教师的 “ 进 ”“ 用 ”“ 出 ”,不断调整 、丰富和完善,形成了相对系统 、完整的教师政策体系 。在整体上呈现出螺旋式上升的发展特点 ,并且越来越强烈地表现出促进教师专业发展的价值取向 。虽然不同时期政策的重点不尽相同 ,但提升教师职业吸引力 、提高教师培养质量 、加大教师培训力度 、激发教师专业发展活力均是改革开放以来加强教师队伍建设的重要举措 。

(一)以地位和待遇为抓手,提升教师职业吸引力

经合组织(OECD)研究表明,世界上半数以上的国家都在担心优质教师和紧缺学科教师的供给问题。提升教师职业吸引力不仅能够吸引优质人才从教,保障优质教师供给,还能改善教师队伍结构,缓解紧缺学科教师供给不足的问题。正因如此,教师职业的吸引力已成为世界各国教师政策的重要关注点。提高教师社会声望和福利待遇,增加教师的职业认同感和专业自主权是发达国家尤其是教育强国的普遍做法

改革开放以来,为提升教师职业吸引力,国家高度重视提高教师地位,保障教师工资与福利。在恢复与发展时期,国家对师范生实施单独招生、提前录取、公费教育、毕业分配工作等政策优惠,并通过设立教师节、建立特级教师荣誉制度,提高教师的社会地位,提高并保障中小学教师工资待遇,来增加教师职业的吸引力。在法制规范时期,除了延续上一阶段的政策举措之外还通过立法确立了教师的专业地位。对教师的工资及福利待遇的保障也更加具体,不仅明确规定教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,还完善了对教师津贴、住房、医疗等方面的法律保障。在振兴发展时期,为进一步吸引优秀人才从教,国家实施免费师范生政策,扩大教育硕士招生名额将优质教育资源向师范生倾斜。同时,加大对优秀教师的表彰力度,通过引导社会舆论,积极营造尊师重教的社会氛围,提升教师的社会地位进入新时代,党和政府在提升教师职业吸引力方面除了继续落实关于教师地位待遇的各项举措外,还首次明确教师作为国家公职人员的特殊法律地位,将提升教师的政治地位、社会地位、职业地位作为教师队伍建设的目标“ 真正让教师成为令人羡慕的职业 ” 彰显了党和政府努力提升教师职业认同感和职业幸福感的决心 。

(二) “ 合格 ” 走向 “ 卓越 ”, 不断提高教师培养质量

职前培养是促进教师专业发展的首要环节。改革开放至今,我国教师政策一直为扩大教师培养规模,提升教师培养质量保驾护航。40年来,教师培养的价值取向逐渐从 “ 合格 ” 走向 “ 卓越 ”。

改革开放初期教师队伍数量严重不足,制约了教师培养质量的提升。为尽快培养合格教师,在恢复发展和法制规范时期,国家大力发展师范教育,鼓励非师范院校参与师范生培养,扩大教师培养规模,缓解数量不足问题。伴随教师数量问题的基本解决提升教师培养质量的需求日益凸显

振兴发展时期,社会的进步推动教师培养的价值取向逐渐由 “ 合格 ” 走向 “ 卓越 ”。 进入 21世纪以来, 国家实施一系列强有力的举措,提升了教师培养质量 。首先,加强师范生生源建设 。在教育部直属师范大学开展师范生免费教育 ,以优质的平台吸引优秀人才从教,从源头上加强中小学教师队伍建设 。其次,实施卓越教师培养计划 。 改革教师培养模式,提出大学 、政府 、中小学三位一体的协同育人模式,鼓励多方参与教师培养, 以丰富的资源保障师范生培养质量 。第三,相继出台 《 教师教育课程标准 ( 试行 )》《 小学教师专业标准 (试行)》《 中学教师专业标准 (试行)》《 普通高等学校师范类专业认证实施办法 》 等政策文件,以严格的指标对教师培养过程和质量进行规范和管理 。第四, 改革教师资格制度,严格把好 “ 入口关 ”。取消对师范生教师资格的直接认定,实施中小学教师资格国家统考,考试内容从教育学 、心理学扩大到教育理念 、职业道德 、法律法规 、 科学文化素养 、阅读理解 、语言表达 、逻辑推理 、信息处理 、学生指导 、班级管理等内容 , 考试难度也大幅增加 。进入新时代, 教师的角色与使命有了新的内涵 。《 意见 》《 计划 》 为新时代 “ 卓越 ” 教师的培养做出了部署 ,促使新时代教师向着践行立德树人根本任务,在实现 “ 经师 ” 与 “ 人师 ” 统一的道路上不断前行 。

(三)以服务教师专业成长为旨向全方位加大教师培训力度

教师培训是促进教师专业发展的主要环节。从恢复发展时期为满足合格教师要求,以学历补偿为主的职后培训,到法制规范时期以适应素质教育改革需要,补充知识、提升技能为主的继续教育,再到振兴发展时期以促进专业发展为主的分级、分类、分科的专项培训,教师培训的人力、物力、财力投入在不断增加,教师培训的覆盖面和影响力在不断扩大,教师培训的制度在不断完善。尤其是2010“ 国培计划 ” 全面启动,国家加强教师培训的顶层设计、示范引领,使得教师培训的专业化程度大幅提升 。培训形式不断丰富,短期集中培训 、远程培训 、置换脱产研修 、名师工作室建设 、线上线下相结合的混合式研修等相继开展;培训方式不断创新,参与式学习 、体验式学习 、行动学习 、现场学习、网络学习等推陈出新; 培训层次分类更加细化,《 中小学幼儿园教师培训课程指导标准 》 的出台为不同学科 、不同发展阶段甚至不同教学能力水平的教师提供了培训指导, 确保了 “ 分层培训 ”“ 按需施训 ” 的实效 。

当前,按时完成规定学时的教师培训已成为中小学教师资格五年一周期定期注册的必要条件。新时代的到来,让教师教育的 “ 源头 ” 地位重新回归, 以服务教师专业成长为旨向的教师培训也必将得到加强 。

(四)以管理体制改革为突破口,不断调节教师专业发展活力

教师管理体制是促进教师专业发展的外部保障。管理体制顺畅与否决定了教师专业发展活力的强弱。改革开放以来,我国教师政策围绕教师资格制度、教师聘任制度、教师职称制度、教师资源配置、教师工资待遇等方面持续深化改革,不断激发教师专业发展的热情与活力

首先,严格教师资格准入,实行教师资格定期注册制度,注册不合格的不得从事教育教学工作,适度增加教师专业发展压力。其次,通过建立教师聘任制度完善职称制度畅通教师职业发展渠道,激发教师专业发展动力第三,积极提升教师工资待遇与社会地位为教师专业发展提供保障。第四,通过改革教师编制,调节教师资源配置,创新提出义务教育教师 “ 县管校聘 ” 的管理体制 ,让教师从 “ 学校人 ” 变成 “ 系统人 ”,确保教师专业发展的机会均衡 。

总体来说,改革开放40年来,党和国家对教师工作充满关怀。自党的 “ 十四大 ” 以来 , 在历届党的全国代表大会报告中,对教师工作都做出了明确部署。特别是党的 “ 十八大 ” 报告提出 ,“ 把立德树人作为教育的根本任务,加强教师队伍建设 ”;“ 十九大 ” 报告提出 ,“ 落实立德树人根本任务, 加强师德师风建设,培养高素质教师队伍, 倡导全社会尊师重教 ”。可以说,党对教师队伍建设的基本方略不仅为中小学教师职业发展提供了良好的社会环境 、政策保障,也为中小学教师专业成长提供了价值引领 。当前,我国中小学专任教师突破 1100 万,教师队伍结构得到优化, 教师配置得到较大改善,生师比逐渐降低,高学历教师比例增加, 中小学教师素质得以提高,教师队伍的活力进一步释放 。与此同时,我国教师队伍建设的瞩目成绩也得到了国际的关注和认可 。而这些成绩的取得均得益于我国教师政策体系的逐渐完善和政策举措的精准高效 。

随着中国特色社会主义进入新时代,教师是教育发展第一资源的战略意义更加彰显面对新方位、新征程、新使命,加强教师核心素养和能力建设,是适应新时代教育事业发展的内在需要,是践行立德树人根本任务、落实人才培养需求的根本保障。促进教师核心素养和能力的发展,需要有力的政策支持。提升教师职业的吸引力,提高教师培养质量,加大教师培训力度、增强教师专业发展活力是促进教师专业发展的有效举措,可为教师核心素养和能力发展的政策建设提供启示。但如何确保这些举措为教师核心素养和能力的发展精准护航,仍需探明政策对教师核心素养和能力发展的影响路径,廓清影响政策落实的需要解决的问题。为此,政府、社会、学校等多方面应加强协同,以建设保障政策有效运行的支持系统

本文来源:《课程·教材·教法》

作者:王光明/ 天津师范大学教师教育学院院长,廖晶 /天津师范大学教育科学学院博士生

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